【摘要】 察看我國下層信訪可以發明，上訪群眾廣泛善于調動國度政策、法令律例，甚至“中心精力”等話語保護權力和好處，而下層當局在這一經過歷程中浮現出消極行政、主動維穩的抽像。本文從下層信訪任務切進，經由過程對下層當局和上訪者話語和認知中的“法治”概念的剖析，提醒出二者之間在態度與舉動上對峙的同時，也異樣存在話語上的沖突，集中表現在他們對于“法治”概念的分歧懂得。在這兩種貌似對峙的“法治”話語背后，可以看到國度面向寬大群眾與科層系統所輸入的“群眾道路”與“軌制感性”兩種政策導向所招致的軌制罅隙以及話語和實行的分別。

【中文要害詞】 下層信訪；法治話語；群眾道路；下層管理

【全文】

一　引言

在東方社會抗爭實際中，抗爭者舉動方法和話語表達融進了對內部周遭的狀況的奇特懂得。在不雅念和認知層面，舉動者內涵不雅念的構成很難離開生涯經歷與實際社會的滲入；外行動戰略的選擇上，他們所應用的話語“依靠于詳細的斗爭情境與權利關系”，[1]需求從所把握的“話語東西箱”中尋覓使其訴求取得認同和採取的表達符號。在今世中國的詳細情境下，下層大眾的好處表達經過歷程并非純真的情感開釋，在很年夜水平上異樣受制于內部的軌制設定。在這一經過歷程中，國度的詳細軌制與政策導向被很多舉動者充足發覺并加以應用，促使他們在論述表達中融進較多舉動技能與戰略考量，使其舉動更具功利性和目的指向的特征。詳細到下層包養網 社會抗爭的包養網 研討範疇，抗爭者的話語表達被付與了較多追蹤關心，呈現了“依法抗爭”、“以法抗爭”，以及“以身抗爭”、“以逝世抗爭”、“以輿抗爭”與“悲情抗爭”等浩繁說明概念。[2]例如一些研討發明，在我國村落很多維權事務中，很多農人善于應用法令、文件和中心政策作為其訴求的符合法規性根據，在話語表達中表現出對中心政策的尊敬與對下級行政權利的依靠，將本身所遭受的不公平回咎于下層當局的腐朽與不作為。這種舉動戰略的選擇防止以直接、公然的方法抗衡當局威望，而是經由過程構建“作為兵器的弱勢成分”爭奪道義與言論方面的上風，從而取得制衡下層行政權利的話語氣力。[3]總體而言，無論是訴求明白的所有人全體抗議，仍是應用“弱者兵器”的日常抵禦，都表白舉動者能有興趣識天時用法令、政策等軌制構造所供給的“政治機遇”，展示出激烈的戰略屬性。為完成舉動目的，抗爭者有興趣識地將其行動限制在正式軌制答應或激勵的范圍內，[4]甚至逢迎國度提倡和激勵的政策精力，這種舉動方法不只可以或許削減舉動本錢，進步所有人全體舉動勝利的能夠性，同時也是一種淡化抗爭行動的抗衡性，下降舉動風險，甚至躲避晦氣后果的自我維護戰略。

近年來，跟著黨和國度不竭推動周全依法治國，下層社會沖突範疇呈現了對“法治”與權力說辭的普遍利用，很多研討者從分歧角度停止了察看，例如經由過程國有企業退休工人在十年抗爭經過歷程中應用的各類文本停止“話語實行”的剖析，發明今世工人的抗爭話語從“政治呼號到法令邏輯”包養網 的變遷軌跡；[5]或經由過程剖析農人選舉上訪信中的復雜表達提醒出此中道義認識和適用思想的聯合。[6]在已有研討結果的基本上，本文不只從上訪人或“維權者”的角度來會商法治話語的表達，也將下層當局作為互動經過歷程中的一個好處相干者，剖析他們對于“法治”概念的懂得和應用，并會商上訪者和當局在“法治”話語沖突背后的軌制邏輯。

本文的實證資料來自作者在華北某省L市、 L市S縣信訪部分以及在S縣包養 若干鄉鎮的調研。 S縣共轄8個鄉鎮，2個街道，1個省級經濟開闢區，共49個社區，292個行政村，該縣重要財產為農業，也具有必定多少數字與範圍的產業企業和相干從業者。自2000年至今，該縣當局和相干部分處置的重要社會牴觸既表現在與村落管理相干的鄉村用地膠葛、林地膠葛、下層選舉，也包含城鎮成長經過歷程中較為凸起的企業改制、勞資膠葛、衡宇拆遷等沖突；既包含觸及村落平易近辦教員、一起配合社職工抵償安頓的“汗青遺留題目”，也呈現了很多具有時期特征的“涉法涉訴”信訪與收集信訪案件。產生在S縣的各類下層信訪沖突稀釋了以後我國下層抗爭範疇浩繁較為凸起的社會牴觸，使該縣成為一個較具代表性的不雅測對象。為取得加倍豐盛的實證資料，本文作者于2013-2014年共5次赴S縣信訪部分調研，在調研經過歷程中參考了相干政策文件、規章措施、統計數據、書面上訪資料，查閱了該縣下層信訪部分報送的《信訪情形》、“群眾任務”典範案例檔案與行政訴訟文本材料，并同該縣部屬5個鄉鎮合計8名下層任務職員停止了較為深刻的訪談。研討發明，在下層“維穩”，甚至更普遍意義上的下層管理經過歷程中，當局并不完整浮現出消極行政、主動維穩的抽像，他們也異樣善于將“法治”的修辭作為保衛本身行動合法性的話語兵器。是以“法治”的表達戰略不只存在于上訪者的敘事表達之中，也異樣融進在下層當局的話語中；只是與上訪者比擬，下層當局視角下的“依法維穩”具有完整分歧的內在。在這兩種貌似對峙的“法治”話語背后，可以看到國度面向寬大群眾與科層系統所輸入的“群眾道路”與“軌制感性”兩種政策導向所招致的軌制罅隙以及話語和實行的分別。

二　割裂的“法治”話語：華北S縣的兩個下層信訪案例

對我國下層信訪特殊是下層村落信訪的察看可以發明，上訪群眾廣泛善于調動國度政策、法令律例，甚至“中心精力”等作為訴求的合法性根據。一些研討將這種話語特征回納到“依法維權”的說明框架之下，以為這種做法“發生于國度扶植的經過歷程，得益于介入性認識形狀的擴大，并植根于同等、權力與法治的不雅念”。[7]與此同時，也有一些研討將“維權者”頻仍應用的法治修辭解讀為借助法令與政策作為表達符號的傳統“道義經濟型”對抗，[8]以為它們是國度“話語安排”的表現，標志著當局威望的再生孩子。[9]這些研討從分歧角度說明了下層信訪沖突中的“法治”話語特征，其配合之處在于提醒出“以法維權”的話語實行在認知不雅念或舉動戰略層面的積極意義：它標志著下層社會抗爭從“品德空間向律法空間的邁進”。[10]但是，假如過火誇大“維權”的單一面向，不加區分地包養 將各類上訪舉動強行付與“符合法規、合法”的屬性，將下層當局簡略懂得為“主動維穩”的消極舉動者，也不難招致對下層信訪發生一種刻板熟悉。[11]本文經由過程兩個信訪案例提醒出，上訪群眾或下層當局對統一事務的講述再現了完整分歧的事務顛末，在這一經過歷程中，二者繚繞對“法治”概念的分歧懂得和戰略性應用，往構建本身行動的合法性與對方行動的“守法性”，兩邊“法治”話語的沖突背后折射出國度在社會管理範疇所輸入的“群眾”政治話語與下層行政“軌制化”改造趨向之間的內涵張力。

(一)是“就義品”仍是“思惟偏執”？——農機站職工的上訪經過的事況

L市S縣14個農機站接踵建于1969-1972年，前身均為國民公社拖沓機站。在改造開放后的改制經過歷程中，這些農機站總計跨越三萬萬元的資產被出租或拍賣，三百余名職工掉往任務職位與生涯保證。2005年，14個鄉鎮的農機站職工選出代表，陸續到鎮當局、縣當局及L市當局上訪，表現請求落實作為工作單元員工的退休待遇，“處理老有所養題目”。在上訪申述書中，他們羅列了“國度《農業部》、《林業部》、《水利部》、《人事部》、《國度計委》、《財務部》六部委早在[1993]農(政字)第4號文，國務院辦公廳國辦發(1999)79號文，S省國民當局辦公廳S政辦發(2000)70號文，L市國民當局辦公室L政辦發(2000)76號文及L市農機治理局L農機字(2000)第28號文件”[12]等政策文件，表白鄉鎮農機站屬于國度工作單元，其改制、農機站資產的流掉、職工掉往生涯保證的景況，都是由于當局未能真正“履行下級文件”。這些政策文件被上訪人用作訴求的合法性根據，主意下層當局應該包管他們取得工作單元的編制和待遇：

我們這些單元的老職工，在單元任務了幾十年，最后被解雇回家，什么待遇也沒有。我們覺得心冷。國度(各類文件)對農機站的職員及資產都有明文規則。同時誇大要穩固農機推行步隊及職員編制，待遇題目。為什么當局不履行下級文件呢？我們發明的資產為什么被出租擠占拍賣失落，國度攙扶的資金流掉到什么處所往了呢？[13]

針對農機站職工的上訪訴求，L市人事局、休息局、農機辦結合出具了書面答復看法，以為上訪人提出的訴求“無相干政策可落實”：起首，上訪人所羅列的國務院、省當局、市當局與L市農機局公佈的相干文件中所指的“農機推行機構”是特指1987年以后審定工作編制的“鄉鎮農機治理辦事站”，與上訪人地點的原公社拖沓機站體系體例分歧，承當的職責分歧；其次，看法以為上訪人在原公社拖沓機站任務時代沒有打點任何招工錄用手續，沒有縣級休息、人事部分的招工錄用表、混名冊及文字資料等任何能證實其休息關系方面的文字資料，在生孩子中沒有發明轉變自己成分性質的記載和證據。此外，上訪的前農機站職工任務時代，休息報答采取“工分加補助”的情勢，介入生孩子隊的分派，不是工作單元職員，而是“社隊治理的農人”，上述文件規則不實用于上訪者的情形。不只這般，答復看法指出農機站職工的越級上訪、重復上訪和所有人全體上訪行動是違背《信訪條例》的守法行動：

對你們(上訪人)上訪所反應的題目，各級黨委、在當局書面或行動闡明情形后，不克不及再搞串聯、會議、所有人全體上訪。……假如不聽奉勸、執意組織年夜範圍上訪形成不良后果的要究查組織職員的義務。對停止不符合法令串聯、動員、湊集到市以上引導機打開訪的組織者要停止批駁和訓誡，對有組織不符合法令集資及違背治安處分法的行動，由公安機關依法停止查詢拜訪處置，決不遷就。[14]

上訪人在書面答復看法上簽字批准，但現實上他們并沒有接收這一處置決議。在此后的很長一段時光內，他們屢次到鄉鎮當局、縣當局、 L市當局等各級當局上訪。這時上訪人已不再側重羅列包養 詳細政策文件規則，而是改變了訴求的重點，誇大當局對農機站職工的“道義”義務以及改制對職工生涯保證的沖擊，他們以為，即便缺少明白的政策文件規則，當局異樣有義務依照中心精力為其處理退休后的生涯保證題目：

我們餐與加入任務時都是風華正茂的青年，在農機工作上干了二三十年，持久任務在農業生孩子第一線，盛暑冷冬，盡力任務，忘我貢獻，口角日夜，艱難奮斗追求成長，奮戰在農業第一線……回家卻沒有薪水待遇。我們曾經沒有再失業的才能，生涯得不到保證。……所以，我們請求下級引導按有關文件精力，為我們這些職工討回公平，處理老有所養題目。[15]

對于上訪人的訴求，L市人事局、休息局、農機辦所做出的復查答復與先前答復年夜體分歧，依然以為訴求無明白政策根據而不予支撐。是以，上訪人就此事持續到省當局上訪，懇求復核。依據省委省當局信訪局、省人事廳、省休息廳、省法制辦、省農機辦餐與加入的聯席會議看法和《信訪條例》、法律王法公法函(2005)253號文件的規則，L市國民當局受理這一上訪包養網 事項，并受權由L闤闠中處置信訪凸起題目及群體性事務聯席會議予以復核。經復核，聯席會議做出了與之前幾回查詢拜訪處置看法相似的結論。以為原公社拖沓機站的性質為“社有社營”單元，公社拖沓機站職員不具有工作單元職員編制，且上訪人在拖沓機站任務時代，沒有產生轉變自己成分性質的記載和證據，是以上訪訴求不合適休息、人事有關招工、留轉等方面的政策規則，其懇求缺少政策根據。可是對生涯特殊艱苦的職員，可以依照詳細題目詳細看待的準繩，經本地當局審核批準，實行社會救助，同時在復核看法開頭處提到：(國度)依法衝擊守法行動。對組織、鼓動、謀劃跨縣區年夜範圍越級上訪、所有人全體上訪、在理纏訪鬧訪和不符合法令集資上訪，圍堵機關，搗亂辦公次序，蓄意制造包養網 影響的，由公安機關依法訓誡；對為首者，依照《信訪條例》、《中華國民共和國治安治理處分法》依法處置。此看法為終結看法。盼望上訪人面臨實際，明理遵法，息訴罷訪。[16]

可以發明，對于異樣的現實，上訪者與下層當局、信訪部分的懂得卻并不雷同。在上訪農機站職工的邏輯與表達中，下層當局沒有嚴厲履行下級文件，招致了職工們的生涯艱苦，而他們的“老有所養題目”應該獲得處理，這既是他們的符合法規權益，也是下層當局的職責地點。與此絕對，處置時候了。該信訪事項的縣信訪聯席會議的書面答復中，農機站職工不只在實體訴求方面缺少明白政策的支撐，同時，他們反復、越級上訪的行動違背了《信訪條例》與有關“逐級上訪”的法式規則，在性質上屬于守法上訪行動。一些縣信訪局干部甚至以為上訪的農機站職工是“思惟偏執”的上訪老戶：

他們多年上訪，曾經成了(上訪)老戶，心思曾經偏執，我們派專人屢次找他們說話慰勞，勸他們安心生孩子，不要再處處上訪，此刻對他們做通任包養 務只能是越來越難。[17]

為停息這一信訪事務，縣信訪“聯席辦”終極決議在政策規則之外，應用一筆“專項資金”為上訪職工按月發放必定多少數字的生涯補貼。上訪的農機站職工接收了這些按月發放的生涯補貼，卻對處置成果并不滿足，以為這恰是下層當局應付讓步和迴避職責的表現，持續到各級當局與信訪部分上訪反應此事。

(二)“情勢感性”仍是“情勢主義”？——老平易近辦教員的上訪經過的事況

20世紀80年月，L市S縣教導、人事部分面向平易近辦教員奉行了“關、招、轉、辭、退”的調劑和整理任務，對部門平易近辦教員予以解雇；對超編職員解雇或調劑到缺編單元；履行大哥病殘平易近辦教員離崗軌制，同時清退未經縣以上教導行政部分批準、村落自行錄用的打算外平易近辦教員和代課教員。在這一佈景下，該縣部門平易近辦教員因超齡、超編等緣由被強迫離崗。由于離崗時未處理編制，這部門平易近辦教員退休后未能享用退休金與生涯保證，自2008年以來，該縣老平易近辦教員結合了全縣范圍部門離崗平易近辦教員先后數十次到縣委、市委及省委上訪，反應他們1984年秋在教導體系體例改造試點任務中被解雇下崗的不公正、分歧理，請求“教齡變工齡”、“恢復平易近師名份，落實同工同酬，打點退休手續”。[18]

與農機站職工相似，上訪的老平易近辦教員以為本身的訴求具有充足的政策根據。為證實這一點，他們羅列了國務院辦公廳《關于處理平易近辦教員題目的告訴》(國辦發[包養 1997]32號文件)，以及國度教委、國度計委、人事部、財務部結合頒布的《關于進一個步驟加大力度和改造平易近辦教員若干題目的看法》。例如他們在“申述書”中援用了國務院《關于處理平易近辦教員題目的告訴》中有關落實平易近辦教員待遇的準繩性規則：

平易近辦教員是我國中小學教員步隊的主要構成部門，為成長我國鄉村教導工作作出了嚴重進獻。黨中心、國務院非常器重和關懷平易近辦教員，提出了“爭奪到本世紀末基礎處理平易近辦教員題目”的目的。……要采取有用辦法落實《教員法》中平易近辦教員與公辦教員同工同酬的規則。[19]

同時，上訪人援用了《關于進一個步驟加大力度和改造平易近辦教員若干題目的看法》的相干規則：

平易近辦教員是我國特定汗青前提包養網 下構成的中小學教員步隊的主要構成部門，……黨和國度歷來非常器重和關懷平易近辦教員，……(公辦和平易近辦教員)今朝在經濟待趕上的差異，要慢慢減少，慢慢完成同工同酬。[20]

縣人事局、教導局查找了那時有關教員步隊調劑的文件規則，做出答復看法以為，上訪人羅列的政策文件確切存在，但是對于上訪人成分的認定與待遇的落實并沒有直接的可實用性：兩個文件分辨公佈于1994和1997年，是對那時及之后若何兼顧處理平易近辦教員題目的準繩性規則；而上訪平易近辦教員在80年月曾經接踵離崗，其成分和待遇屬于“汗青遺留題目”，無法實用《告訴》和《看法》中有關“同工同酬”和“落實待遇”的相干規則。是以，上訪人的訴求并沒有斷定的政策根據。在收到上述答復之后，平易近辦教員持續上訪，此時他們曾經不再誇大《告訴》和《請求》中有關落實平易近辦教員“同工同酬”待遇的規則，而是改變了訴求的重心，主意下層當局應該基于“公正、公平、公平”[21]的準繩處理他們的生涯保證題目：

我們與現今轉公辦，超齡退休的平易近辦教員曾站在統一起跑線上，異樣為黨教書育人幾十年，他們卻享用著豐富的退休金，衣食無憂，遭到尊敬，而我們卻分文無有，這也恰是形成我們心思不服衡，向當局提出訴求的重要緣由與初志……異樣在黨的和當局的引導下，異樣為黨的教導工作任務，而我們老平易近師被解雇，被遺忘，能無牢騷嗎？……同業業職員曾經享用到的權力和待遇，我們也應當獲得。[22]

縣當局信訪事項復查辦公室受理上述復查請求后，查詢拜訪了有關證人并舉辦了信訪聽證會。 S縣信訪局向L市信訪局報送的資料中稱這是一次“周到詳實、嚴厲按照法令規則”的聽證法式。

由于請求人反應事項產生在1984年，距今已20多年，查詢拜訪取證任務很是艱苦，在縣教導局等單元的積極共同下，任務組應用三個多禮拜的時光，訪問證人、好處相干人13人，獲得查詢拜訪資料13份、證實資料2份、證人音像材料1份，查閱檔案資料30余份，特殊是就信訪人有貳言的現實和證據停止翔實查詢拜訪，構成新的說話筆錄等書證人證。

為確保聽證後果，縣信訪局于聽證會10日前就制訂難聽證計劃，按法式向請求人、被請求人及證人、好處相干人下達聽證告訴書，明白聽證的時光、地址、聽證職員及各自的權力任務。約請市信訪事項復查復查辦公室的引導停止全部旅程監視，經由過程請求人、被請求人兩邊相互質疑和爭辯，批注了政策、辯明了長短；縣信訪事項復查辦公室實時公然查詢拜訪情形和相干政策，說明了相干政策和法令根據。[23]

對于這一聽證成果，上訪人異樣沒有接收，在持續上訪的同時，也對下層當局的回應方法發生諸多不滿：

信訪局又是搞聽證，又是搞查詢拜訪，一些情勢主義的工具有什么用，無非就是拖著不辦……處所當局置若罔聞、聽而不聞、各式敷衍，以“無政策根據”、“職員浩繁”、“情形復雜”為由，不予處理，對處所當局的暗昧立場，甚至一些不睬智的做法，我們其實懂得不了。[24]

可以看出，上訪人常常會發明性應用“法治”修辭取得“維權”的話語上風，例如在本案牘例中，農機站職工和老平易近辦教員起首想到應用“以法維權”的表達符號來浮現本身的訴求，以為下層當局的遲延和不作為侵略了他們的合法權益；在上訪舉動受挫時，他們的表達也做出戰略性的調劑，即應用“公平、公道”等樸實道義來調換嚴厲意義上的“法治”的概念，而這種“法治”修辭在很年夜水平上逗留在東西感性的層面：上訪者盼望借此將個別的訴求嵌套在國度“依法治國”的微觀語境之下。與此同時，“法治”修辭異樣也是下層當局所依靠的表達東西。特殊在近年來，下層信訪任務面對當局外部的科層監控與社會言論的監視，在這一佈景下，信訪案件的《答復看法書》與向下級當局報送的信訪事項查詢拜訪陳述等書面資料曾經成為很多下層信訪部分主要的話語平臺：信訪部分或相干義務部分經由過程書面資料，論證信訪訴求自己處置成果的符合法規性，也將《信訪條例》等有關“依法上訪”的法式規則作為標尺評價信訪人的行動，指出越級上訪、重復上訪的守法性，為本身針對信訪訴求的答復，甚至對非正常上訪行動的處理尋覓合法性根據。

三　上訪者與下層當局“法治”話語的分歧內在

在對于下層社會抗爭的研討中，對于下層群眾若何“以法維權”的研討結果較為豐盛，很多有關下層村落信訪的察看提醒出上訪者可以或許發明性地應用政策、法令，甚至中心精力或國度輸入的其他主流話語保護其符合法規權益。但是與此同時，這一互動經過歷程中的下層當局卻常常浮現出遲延、僵化、刻板的主動“維穩”抽像。例如一些研討表白，一些下層當局在地域、部分好處或“維穩”考察壓力的驅動下，善于調植物質安撫或暴力壓抑等“戰略主義”手腕，[25]甚至采取跟蹤、“截訪”等手腕完成“維穩”考察目標。但是經由過程對上述案例的剖析可以發明，下層當局在應對信訪案件的經過歷程中，異樣可以或許積極自動調動“花兒，老實告訴爸，你為什麼要娶那小子？除了你救你的那一天，你應該沒見過他，更別說認識他了，爸說的對嗎？”楚楚“法治”的話語東西，他們與上訪者繚繞各自的“法治”概念構成了各不雷同的一套邏輯和表達系統。

(一)“合公理性”與“合規定性”——上訪者與下層當局對“符合法規訴求”的分歧界定

上訪群眾和下層當局話語中的“法治”修辭的不合，起首表現在他們對訴求自己符合法規與否的分歧界定。在很多上訪人“以法維權”的話語中，“法”的內在相當廣泛，不只包含明白詳細的法令規則、中心或處所當局的政策文件，甚至在一些情形下，“中心精力”等官方話語也能夠被他們用作構建和表達訴求的支持。這既是上訪者基于對下級當局或中心的信賴而發生的內涵邏輯，也能夠被用作缺少經濟社會資本的弱勢大眾對抗下層當局的一種話語兵器。[26]盡管上訪人在提出訴求時能夠自發徵引相干的政策、律例作為“依法維權”的合法性根據，但是一旦發明這些詳細條則并不克不及使訴求獲得完成，他們也會依據形式需求，戰略性地調換“法治”符號所包裹的本質內在，“法治”說辭背后并不用然是對法令規定與法治精力的內涵認同，而僅是一種戰略性質的表達符號。[27]另一方面，上訪人保持“以法維權”的話語表達，卻時常在邏輯中含混道義與法令、政策的界線。正如裴宜理所指出，“中公民眾抗議中，經濟福利和保存倫理依然持續決議了中國人的權力不雅念。”[28]就這一意義而言，“法治”的修辭被頻仍應用，很多下層上訪卻依然逗留于“道義經濟”顏色的傳統舉動方法，在很多上訪群眾的表達中，“符合法規性”與“合法性”的鴻溝非常含混，下層當局有權利也有任務在法令和政策之外完成他們的訴求。

詳細到本案牘例中，盡管上訪農機站職工與老平易近辦教員的訴求都缺少詳細的法令和政策根據，他們在不雅念和表達中依然保持以為本身的訴求屬于“符合法規”的主意。在上訪舉動初期，上訪人羅列了一系列政策性文件作為其訴求的合法性根據，例如農機站職工提出“六部委”、國務院辦公廳、省當局、 L市當局及L市農機治理局分辨公佈的文件中對農機站的職員及資產治理的相干規則；老平易近辦教員也在申述資料中羅列出國務院辦公廳、國度教委、國度計委、人事部、財務部結合頒布的《關于進一個步驟加大力度和改造平易近辦教員若干題目的看法》。但是在原告知這些政策規則不克不及實用于上訪人的詳細情形時，他們在隨后的上訪申述中便開端轉向誇大“中心文件精力”、甚至本身所處的弱勢位置和面對的生涯窘境，以此請求處所當局為此出臺相干政策或依據中心精力加以變通處置。

面臨異樣的案件現實，下層當局的處置則遵守完整分歧的邏輯和經過歷程。在最後受理信訪案件之后，信訪部分會對信訪訴求觸及的範疇加以分類，將其交辦到各相干本能機能部分，在這一經過歷程中，信訪部分的職責重要表現為案件交辦與信息傳遞；相干主管部分在接到信訪案件之后會對案件停止書面審查，針對訴求所羅列的法令或政策的實用性加以確認，在以為需要的情形下也會停止現實查詢拜訪。各部分有明白的權限分工，在軌制上也沒有權限為上訪人處理政策和法令之外的訴求。對于信訪部分而言，只具有信息傳遞的職責和權限。對于下層當局部分而言，以“能否具有明白詳細的法令、政策根據”作為辨認訴求合法性的尺度，既是受其權柄所限，也是最具處置效力和風險最小的選擇。可以發明，下層信訪部分的日常任務浮現出諸多科層化和準司法的特征，這些特征付與下層信訪任務必定水平的情勢感性：與上訪人比擬，下層當局評價“符合法規”與否的尺度更為詳細和恒定。一方面，將能否具有明白的法令、政策根據作為判定訴求“符合法規”與否的最主要尺度，來評價訴求自己的實體符合法規性。例如在本案牘例中，縣信訪局在受理農機站職工與老平易近辦教員的上訪案件后，初步審查了上訪人所羅列的相干政策文件，并做出答復看法以為上訪訴求缺少斷定政策根據，是以不該予以支撐。盡管在實行中，下層當局有能夠經由過程“專項救助”的方法在法令政策之外為部門上訪人供給好處或抵償，但是這種“物資安撫”的做法并沒有轉變信訪部分對訴求自己能否“符合法規”的認定，而只是他們在維穩壓力下的權宜戰略。[29]另一方面，下層當局將能否遵守《信訪條例》等相干規范設置的信訪次序作為判定能否“依法上訪”的重要尺度。例如下層信訪部分幾回在答復看法中提到，上訪人重復信訪、甚至越級上訪的行動違反了國度對依法、逐級上訪的相干規則。是以，盡管“法治”修辭同時表現在上訪人和下層當局的話語表達之中，二者對符合法規訴求的劃分尺度卻存在“道義道理”與“條則主義”的光鮮不合。

(二)“認同威望”與“按照法式”——上訪人與下層當局對“遵法行動”的認知差別

在中華國民共和國成立之初，國度將信訪軌制作為一種發揚平易近主的政治介入通道，激勵包養網 國民群眾經由過程寫信來訪反應題目和提出提出。[30]改造開放之后，國包養 度發動的需求日漸淡包養 化，“信訪”成為由于各類緣由難以接近司法的下層群眾所選擇的一種權力接濟道路。[31]信訪軌制在外不雅上因循了改造開放之前的軌制傳統，很多下層上訪群眾也常常羅列《信訪條例》第3條作為舉動的符合法規性根據：依據《信訪條例》第3條，各級國民當局、縣級以上國民當局任務部分應該“做好信訪任務，當真處置來信、招待來訪，傾聽國民群眾的看法、提出和請求，接收國民群眾的監視，盡力為國民群眾辦事；應該通順信訪渠道，為信訪人采用本條例規則的情勢反應情形，提出提出、看法或許上訴懇求供給方便前提；任何組織和小我不得衝擊報復信訪人”。

正因這般，盡管在詳細實行中，信訪任務更加成為一種膠葛處理和權力接濟道路，在上訪人的表達中，上訪舉動自己卻能表現為一種頗具國度發動顏色的“政治介入行動”，[32]他們以“反應題目”的名義提出信訪訴求并在此基本上建構舉動的合法性，經由過程“介入”和反應題目的名義盡量減弱舉動的抗衡屬性，與此同時，很多上訪人也以為，在認同中心政策或下級當局威望的條件下，即使是越級上訪、所有人全體上訪或重復上訪也只是下層弱勢群眾的一種不得已的符合法規申述行動。有關我國今世下層社會抗爭的相干研討發明，抗爭者不雅念中存在“規定認識年夜于權力認識”的特征，而本文的案例提醒出，下層上訪群眾的“規定認識”也存在“威望優于法式”的偏向：在上訪者的不雅念和話語中，對當局和國度威望的遵從和依靠可以或許沖淡仍然較為單薄的“法式”認識，甚至在一些狀況下，成為他們損壞上訪次序的來由，這種特征活潑表現在本文所羅列的兩個上訪群體對舉動“符合法規”尺度的認知中。

在上訪者的話語系統中，其舉動的合法性并紛歧定完整來自于法令或政策的支持，而是訴求對象——下級當局威望的投射。盡管很多情況下，他們所許諾的“以法令為繩尺”的行動卻被下層當局認定為守法上訪，來由在于這些行動徹底違反了有關依法上訪的法式規則。下層信訪部分對上訪舉動的評價凡是繚繞信訪次序，評價上訪行動的主要尺度是法式符合法規，即依照《信訪條例》規則“依法逐級反應訴求”。這與下層信訪部分遭到的“依法維穩”的軌制化考察束縛親密相干。在嚴重的“維穩”情勢之下，國度一方面請求落實下層信訪的“屬地義務”，將非正常上訪案件的多少數字作為“一票否決目標”歸入考察系統，另一方面也不竭誇大信訪任務的軌制化扶植，其主要內在的事務之一是請求下層當局規范上訪行動，積極領導群眾依法逐級上訪并引進涉法涉訴信訪的終結機制。2005年《信訪條例》即對逐級上訪和依法上訪做出響應規則，即信訪人采用訪問情勢提出信訪事項，應該向依法有權處置的本級或許上一級機關提出；在信訪經過歷程中應該遵照相干法令律例，保護信訪次序。2014年，中共中心辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于立異群眾任務方式包養 處理信訪凸起題目的看法》與《依法處置涉法涉訴信訪的看法》等相干政策文件都誇大信訪經過歷程的符合法規有序。2014年國度信訪局公佈了《國度信訪局關于進一個步驟規范信訪事項受理打點法式領導來訪人依法逐級訪問的措施》(國信發〔2014〕4號)對于信訪三級終結法式停止了進一個步驟的細化誇大。對于身處科層系統之中的下層信訪干部而言，這些政策文件不只影響了他們對信訪行動、特殊是“非正常上訪行動”的評價，也成為他們對非正常上訪的守法行動停止“依法處理”的符合法規性根據。包含本文作者調研的S縣在內的很多下層信訪部分都將“纏訪鬧訪”和“滋事丟丑”的行動歸入“依法衝擊”的范圍：

對不遵照信訪次序，不聽勸戒纏訪、鬧訪、非訪、搗亂單元次序、打砸損壞機關財物的信訪職員，由信訪局、公安局和信訪義務單元配合介入，履行“三位一體”訓誡，在思惟教導勸導條件下，依法從嚴衝擊，先管理后處理，盡力營建“纏訪、鬧訪、非訪等行動有價格，無助于題目的處理”對的言論導向，實在保護正常的信訪次序。[33]

(三)“萬能國度”與“無限職責”——兩邊對當局本能機能的不雅念沖突

下層信訪中“法治”話語不合背后是對信訪自己的分歧熟悉。改造開放之后，在國度管理方法從“全體安排”過渡到“技巧管理”的微觀趨向影響下，[34]下層信訪軌制在組織架構上也日益浮現“機構分工”和“部分協作”的科層化特征。在效能設置方面，下層信訪部分的職責重要集中在和諧、交辦、跟蹤、督辦、落實、反應以及下情下達。例如依據《信訪條例》的規則，縣級以上國民當局信訪任務機構的職責包含受理、交辦、轉送信訪人提出的信訪事項，承辦下級和本級國民當局交由處置的信訪事項，和諧處置主要信訪事項，催促檢討信訪事項的處置，研討、剖析信訪情形，展開查詢拜訪研討，實時向本級國民當局提出完美政策和改良任務的提出；對本級國民當局其他任務部分和上級國民當局信訪任務機構的信訪任務停止領導。依據國度信訪局2014年公佈的《信訪事項打點群眾滿足度評價任務措施》，下層信訪部分需求公然并接收監視的職責內在的事務也集中在處置信訪案件的法式方面。依據《措施》規則，各級國民當局信訪任務機構和有權處置機關應該健全完美信訪事項打點軌制，落實首問首辦義務，經由過程督查、回訪、約談、群眾評價等方法，強化經過歷程監視，實行成果問效，推進題目處理。各級國民當局信訪任務機構和有權處置機關應該實時公然信訪事項處置經過歷程和打點成果，自動接收群眾監視。公然內在的事務包含：信訪事項掛號每日天期，信訪任務機構分級轉交每日天期，向有權處置機關轉交每日天期，有權處置機關出具的受理告訴單及每日天期、不予(再)受理告訴單及每日天期、延伸打點刻日告訴單及每日天期、答復(復查、復核)看法書及每日天期等。除此之外，各級信訪部分還經由過程不竭完美包含聯席會議、信訪聽證、多部分結合接訪、信訪任務的考評與問責在內的各方面軌制設置，強化對信訪案件的處置效力與經過歷程把持，增進“息訴息訪”。[35]

作為科層系統的一個環節，下層信訪部分更易于經由過程職責權限和考察尺度感知到信訪軌制的效能變遷。在下層信訪部分的視角下，其職責在于情勢要件方面審查上訪訴求、實時轉送至相干部分，在法式上保證了上訪者的申述權力。例如本案牘例中的S縣信訪任務職員以為，信訪部分門在上訪人請求復查之后特殊停止了一系列查詢拜訪取證并舉辦信訪聽證，即為上訪人供給了職責范圍內的接濟，但是上訪人在聽證法式后持續“在理纏訪”，顯然是違反《信訪條例》的守法行動。

下層信訪部分的這種本能機能定位與很多上訪者的認知與等待年夜不雷同。對于很多上訪群眾而言，信訪本能機能歷經時期變更卻延續了個別國民和當局之間的依靠維護關系。在這種依靠維護關系中，下層當局的職責普遍，例如本案牘例中，上訪的農機職工以為當局有義務確保他們“老有所養”，上訪老平易近辦教員則以為當局應該“保護公正公理”。但是在下層當局看來，很多積存已久的重復上訪案件之所以一向無法獲得處理，并不是當局沒有盡離職責，而是由于上訪人的非分請求和不符合法令纏訪。與此絕對，上訪者以為下層當局作為行使國度權利的一方，理應實時回應他們的訴求，甚至摒棄科層與規定的束縛在正式規定之外為其追求處理道路。在很多上訪者的不雅念中，當局的抽像既是“全體”的，也是“分化”的。一方面，上訪者以為國度政策從構成到履行理應是同一的經過歷程，而下層當局行使國度公共權利，有義務確保中包養網 心政策獲得無力的貫徹。另一方面，他們對下層當局的權利范圍，特殊是對下層信訪機構的權柄范圍缺少客不雅感性的定位，常常只是簡略將萬能國度的想象投射到下層當局之上。特殊對于缺少政策根據的事項，即便下層當局退職責范圍內做出了包養明白答復，這種處理在上訪者眼中也被以為是居心應付或遲延。對于下層當局而言，依據《信訪條例》與多地下層當局《考察評價措施》，下層信訪部分的職責重要表現在信訪案件的實時受理、交辦與把持非正常上訪多少數字的“維穩”目的，而在處置信訪案件的經過歷程中，受理案件的信訪部分和相干當局機構之間異樣存在交辦與接受的本能機能分工，案件的處置牽扯到現實查詢拜訪與法令(政策)實用等諸多環節。在這些復雜的科層原因的感化下，上訪人很不難對法式化、情勢化的上訪經過的事況掉往耐煩和信賴而等待以一種加倍簡練高效的方法敏捷完成訴求。例如在本案牘例中，老平易近辦教員提出的“落實待遇、打點退休”訴求缺少明白政策根據，卻請求下層當局“有政策的要履行、沒有政策的要斟酌制訂相干政策”，[36]對于下層信訪部分而言，這一請求顯然是不實際的。無論對于訴求的處理仍是下層當局的公信而言，這種彼此抵觸的法治話語沖突都意味著溝通與信賴本錢的增添。是以，下層信訪經過歷程中“法治”話語沖突的背后，是信訪任務“科層管理”趨向與上訪群眾“戰略管理”需求之間的嚴重關系。

綜上所述，在上訪人所保持的“法治”話語背后，不雅念中的信訪依然在必定水平上保存了已經的國度發動和“政治介入”的印記：對于訴求自己，他們主意“道理合法”來抗辯法令和政策根據的缺少，經由過程“遵從威望”來躲避違背信訪次序能夠招致的風險，在“萬能當局”辦事群眾的政治符合法規語境中構建“法治”的話語。同時，很多上訪者對“法治”概念的應用是一種對合法性話語的逢迎和摸索。經由過程上案牘例可以看出，在這種法治的表達未能完成應有的功效時，上訪人會敏捷改變話語戰略。相較而言，信訪任務對于下層當局而言更是一個觸及詳細事務的行政題目。他們對信訪案件的處置樹立在相干規定法式與科層系統外部的分工之上：一方面，下層信訪部分在受理信訪案件后，會依據相干法令、政策往評判訴求自己及上訪人行動的符合法規與否，另一方面，他們將本身的職責定位在“案件交辦、信息傳遞”等法式性的本能機能。可以發明，下層上訪群眾的“法治”話語偏向于將經濟好處的膠葛“縮小”為政治維度的“符合法規性”題目；而承當“維穩政治義務”的信訪部分在實行中卻經由過程法式化、科層化的方法，將信訪任務具化為行政維度的下層膠葛處理題目；前者對應了“萬能國度”語境下，行政權利的非正式運作與繁複管理，而后者對應的是當局無限職責條件下的條則主義和法式中間的“科層感性”。將這一題目置于更微觀的軌制圖景中可以發明，上訪者與下層當局“法治”話語的不合背后是國度對信訪任務“軌制化”與“群眾道路”的雙重導向所招致的實行悖論。

四　“軌制化”的“群眾任務”：信訪軌制架構的雙重面向

信訪軌制自成立之初即被用作“包養 完成國民參政議政”而開啟的介入和表達通道。時至本日，國度在總體政策導向上也異樣激勵來自下層群眾的批駁提出與政治介入，包管大眾介入和表達渠道的通順，并公佈一系列規范性文件，經由過程引導接訪、群眾滿足度評價等方法完美信訪軌制“辦事群眾”的權力接濟本能機能。這種政策導向使很多下層群眾，特殊是上訪群眾將中心“辦事群眾”的政策精力作為舉動的符合法規性根據，并由此以為處所、下層當局有義務履行中心精力。另一方面，為緩解各級當局沉重的信訪壓力，特殊是為應對越級上訪、重復上訪和年夜範圍所有人全體上訪等“非正常上訪”，國度經由過程各類規范性文件請求各處所、下層當局積極領導包養網 上訪群眾以逐級、有序的方法完成權力接濟，完成下層社會牴觸“當場處理”、“案結事了”。與上訪者比擬，科層系統之中的下層當局更可以或許感知這種政策的總體導向。是以，在本案牘例中可以發明，上訪群眾與下層當局在各自的話語中浮現出兩種完整分歧的抽像，在上訪者看來，他們是依法維權的弱勢群體，其符合法規權益之所以未能獲得蔓延，重要是由于下層當局的遲延、冷淡和不作為。但是，在自以為“依法維穩”的下層當局看來，應對“偏執”、“纏訪鬧訪”上訪人的經過歷程異樣隨同了很多讓步和妥協。這種話語表達方面的光鮮差別表現出上訪人與下層當局對訴求“符合法規”與否具有完整分歧的懂得，在更普遍的軌制層面，也是下層群眾與下層當局對來自國度的政策訊號的分歧反應，是群眾話語所構建的“萬能”國度抽像與下層信訪部分本身的本能機能定位之間的差別。

(一)國度對信訪次序的“雙向規范”

2014年10月，黨的十八屆四中全會經由過程《中共中心關于周全推動依法治國若干嚴重題目的決議》設定了信訪任務法治化的總體導向。與此響應，各地下層當局在信訪任務實行中，也慢慢適應國度對信訪任務“法治化”的導向，即“積極領導群眾以感性符合法規方法逐級表達訴求，不支撐、不受理越級上訪”。面臨以後的維穩情勢，從中心到處所的信訪部分測驗考試經由過程對上訪者與下層信訪部分“雙向規范”的方法，在經由過程各類職位職責的設定與考察，規范信訪部分行動的同時，公佈一系列文件規范上訪人行動，盼望以此到達“嚴厲規范信訪次序，領導群眾依法、逐級、感性反應訴求”的目的。這種政策導向深入影響了下層當局對“依法上訪”的懂得。起首，各類包養網 規范性文件明白了“依法上訪”的界線，這些規則直接影響了下層當局對于上訪者行動能否符合法規的評價。其次，科層系統外部的考察尺度影響了下層當局對本身職責的定位，招致下層信訪部分主導的信訪處置經過歷程愈發依靠成文規定與法式。

2005年《信訪條例》曾經明白對“逐級上訪”、“所有人全體上訪”與不支撐重復上訪等準繩做出規則。依據《條例》，采取訪問情勢提出的上訪事項，應向依法有權處置的本級或上一級機關提出；信訪人在規則刻日外向受理、打點的下級機關再提出統一信訪事項的，該下級機關不予受理；多人采取訪問情勢提出配合信訪事項的，應該推薦代表，代表人數不得跨越5人。隨同近年以來非正常上訪多少數字的不竭增多，在《信訪條例》的相干規則以外，國度信訪部分陸續公佈了一系列規范性文件，不竭誇大維穩“重心下移、義務下移”，“積極領導群眾以感性符合法規方法逐級表達訴求，不支撐、不受理越級上訪”，明白規則對不依法逐級訪問的案件不予或不再受理。例如依據國度信訪局2014年公佈的《關于進一個步驟規范信訪事項受理打點法式領導來訪人依法逐級訪問的措施》，各級信訪部分應依照“屬地治理、分級擔任，誰主管、誰擔任，依法、實時、當場處理題目與勸導教導相聯合”的準繩，分級受理職責范圍內的信訪事項，壓實屬地和相干義務主體的“兜底”義務，規范受理打點法式，最年夜限制地實時當場處理信拜訪題處理在本地，積極領導群眾依法逐級訪問，“以感性符合法規方法逐級表達訴求”。2014年中共中心辦公廳、國務院辦公廳公佈了《關于立異群眾任務方式處理信訪凸起題目的看法》請求“不支撐、不受理越級上訪”。依據《看法》，中心信訪任務機構對三種來訪情形不予受理，即：中心和國度機關來訪招待部分對應到而未到省級本能機能部分反應訴求的，或許省級本能機能部分正在處置且未超越法定處置刻日的，或許信訪事項曾經依法終結的。2014年國度信訪局印發《關于進一個步驟規范信訪事項受理打點法式領導來訪人依法逐級訪問的措施》，規則信訪人采用訪問情勢提出信訪事項時，應該依據信訪事項的性質和管轄層級，到依法有權處置的本級或上一級機關建立或許指定的招待場合提出，對跨越本級和上一級機關提出的信訪事項下級機關不予受理，對于信訪事項曾經終結的不予受理。此外，中共中心辦公廳、國務院辦公廳在2014年公佈《關于依法處置涉法涉訴信拜訪題的看法》，明白了對信訪事項的“三級終結”，樹立涉法涉訴信訪依法終結軌制，對于依法終結的信訪事項不予掛號、不予受理、不予交辦。依據《看法》，對涉法涉訴信訪事項，曾經窮盡法令法式的，依法作出的判決、裁定為終結決議。對在申述時限內反復纏訪纏訴，顛末案件審查、評查等方法，并經中心或省級政法機關審核，認定其反應題目曾經獲得公平處置的，除有法令規則的情況外，依法不再啟動復查法式。對于科層系統之中的下層信訪部分而言，上述政策文件開釋的電子訊號在必定水平上影響了他們對上訪行動的評價：

中心對非訪性質的界定產生了主要變更，對非訪處理的政策規則做出了嚴重調劑。曩昔把非訪歸入信訪范疇，請求“人要歸去，事要處理”，此刻明白界定非訪即守法，非訪不只不處理題目，並且還要究查法令義務，……社會方方面面，包含實際界、學術界、法令界及通俗干部群眾對非訪熟悉趨于分歧，否決的越來越多，同情的越來越少，以包養 為非訪與法治國度各走各路，不只不該該受法令維護，並且應當遭到嚴格衝擊。[37]

另一方面，近若干年來中心信訪部分進一個步驟明白下層當局對“以鬧求決、以訪取利”的守法行動的“依法處理”權限。依據2014年國度信訪局《關于進一個步驟規范信訪事項受理打點法式領導來訪人依法逐級訪問的措施》，對于搗亂公共次序的上訪行動凡是由下層當局帶回，并依據《治安治理處分法》予以訓誡。同時完美一系列法式方面的設置，將各類非正常上訪定性為守法行動，履行“一次訓誡，二次治安處分，三次休息教化”。對不到招待場合，而是到辦公場合、公共場合纏訪鬧訪，違背《信訪條例》的，明白規則信訪人在信訪經過歷程中應該遵照法令、律例，不得傷害損失國度、社會、所有人全體的好處和其他國民的符合法規權力，自發保護社會公共次序和信訪次序，并列出六項制止性行動，同時，任何組織和小我不得采取要挾、詐騙、金錢迷惑等方法鼓動信訪人實行前款規則的守法行動。信訪人有上述守法行動的，公安機關應該予以禁止，依法采取現場處理等辦法。是以，在下層當局的角度而言，無論訴求自己能否公道，只需違反上述規則的越級上訪、重復上訪、年夜範圍所有人全體上訪行動都包養 屬于守法行動：

(要)經由過程各類情勢和道路向群眾批注非訪的守法性、迫害性和風險性，特殊要告知他們非訪維權此路欠亨，經由過程非訪謀取不符合法令好處，經由過程非訪制造影響、施加壓力的必需遭到嚴格制裁，……讓還抱有一絲空想的上訪人看到，能從非訪中撈到利益的日子曾經一往不復返了，再鬧下往承當的是嚴重的法令義務。……對不遵照信訪次序，不聽勸戒纏訪、鬧訪、非訪、搗亂單元次序、打砸損壞機關財物的信訪職員，依法從嚴衝擊，先管理后處理，盡力營包養網 建“纏訪、鬧訪、非訪等行動有價格，無助于題目的處理”對的言論導向。[38]

(二)群眾道路：信訪對于弱勢群體的政策傾斜

正如本研討的案例所提醒，當存在多重國度威望時，當局科層系統外部的分歧層級對于抗爭行動的立場與反映凡是不盡分歧。在應對社會抗爭時，從中心到下層當局所斟酌的重心也有所分歧，此中前者基于對全體軌制設定符合法規性的掛念，偏向于對大都下層抗爭采取絕對包涵的立場；而后者追蹤關心的目的凡是局限于詳細政策與考察目的。[39]與之響應的是中心、處所與下層當局在維穩任務中的分工與腳色：中心當局基于社會穩固與政治符合法規性的考量加倍著重從全體層面經由過程“精力安撫”的方法應對社會牴觸，此中既包含輸入包含“辦事群眾”、“改良平易近生”等話語宣揚，也表現在總體政策導向方面臨弱勢群體的傾斜。詳細到本部門所會商的信訪軌制，其創建之初即被作為“完成國民參政議政”而開啟的介入和表達通道，是“親密聯絡接觸群眾”的詳細實行。盡管時至本日，來自下層的信訪訴求多為詳細權力的接濟訴求，面臨大批社會牴觸與膠葛對當局維穩才能提出的挑釁，國度不竭向改造開放之前的“群眾道路”政策傳統中追求話語資本。[40]在改造開放之前的國度話語系統中，“國民群眾”的位置被推重到相當高度。就軌制和政策的目的設置而言，為戰勝社會變遷與經濟成長經過歷程中呈現的構造性不服等，國度在全體政策導向上對弱勢或邊沿群體付與相當水平的傾斜，包含涉農群體、低支出人群、城市活動工人在內的經濟上低支出、政治上低影響力的弱勢群體成為社會政策重點追蹤關心對象。[41]在其運轉經過歷程方面，加倍重視大眾介入、宣“我以為你走了。”藍玉華有些不好意思的老實說道，不想騙他。揚普及與社會後果，公共政策的議程設置與計劃選擇越來越多地融進對平易近意的考量，其履行經過歷程加倍貼合下層大眾的需求。[42]與此同時，在主流價值的傳佈方面延長了“群眾”概念的內在，借助平易近生、協調、辦事、公平或普惠等富于時期氣味的修辭重述毛澤東時期“民眾主義”精力內核，詳細到下層信訪任務中，國度的總體政策導向在誇大信訪次序的同時，從頭開闢信訪任務“聯絡接觸群眾”的本能機能，激勵信訪任務中的群眾任務方式與源自下層的諸多政策立異。2014年2月，中共中心辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于立異群眾任務方式處理信訪凸起題目的看法》，力圖“從泉源上預防和削減信拜訪題產生、進一個步驟通順和規范群眾訴求表達渠道”；2014年國度信訪局發布的《信訪事項打點群眾滿足度評價任務措施》將群眾滿足度評價準繩描寫為“辦事群眾、依附群眾、讓群眾介入、由群眾評價”。

另一方面，國度在科層系統外部強化維穩任務的屬地義務，經由過程“雙向規范”的方法請求下層當局確保信訪次序，與此同時，在總體政策導向上誇大群眾任務方式和對“弱勢群體”、“邊沿群體”的政策傾斜。上述兩種政策導向在實行中并行不悖，配合貫串在以後我國從中心到處所的社會管理經過歷程中。但是對于處所當局、特殊是下層當局而言，保護穩固的政策目的被化簡為地域群體性事務多少數字或非正常上訪多少數字等目標，并可以或許動用處所財務資本或行政權利，以更具“順應性”和“戰略性”的處理方法完成穩控目的。在實行中，各級當局看待社會牴觸的分包養 歧立場與處置方法在必定水平上構成了下層社會抗爭的“政治空間”并發生了相當奧妙的後果。這種科層系統外部的“分化”在下層社會抗爭中構成了一種奇特的“政治機遇構造”，[43]塑造了今世我國下層社會抗爭的主要特征：正如上案牘例所提醒，很多上訪者在話語表達上依靠中心的法令、政策或文件精力抗衡下層當局，其訴求中更多表現出對下層政策履行的不滿，而非對全體軌制設定的質疑。很多下層群眾、特殊是上訪群眾認同法令與政策對其權益的維護，甚至在一些案件中，將中心政策精力、文件精力作為主意權益的合法性根據，卻對下層當局積累了較多不滿，以為他們對信訪案件的受理、答復、終結以及對非正常上訪案件的處理屬于遲延、腐朽、權要主義，侵略了群眾的接濟表達權力。但是在下層當局的視角之下，很多上訪群眾的“維權”訴求缺少明白詳細的政策根據，且在上訪經過歷程中不遵照有關逐級、有序信訪的相干規則，屬于“纏訪鬧訪”守法者。

這種軌制傳統與管理古代化趨向之間的嚴重關系，本質上在下層信訪管理中規定了“雙重尺度”，為上訪人和信訪部分供給了分歧的邏輯和舉動線索。在下層信訪部分的日常任務中可以發明，兩邊的上述曲解連續存在，甚至在不竭加深。是以，盡管存在諸多規范信訪行動的規則，下層維穩壓力并未加重，并且招致我國下層大眾對各級當局的信賴水平在科層系統之內浮現出逐級上升的特色，對下級當局的信賴度凡是高于對上級當局的信賴度，[44]很多上訪群眾以為，超出下層當局直接向更下級當局提出訴求更有能夠取得公平的處置，即便在上訪經過歷程中頻仍受挫，依然可以或許經由過程彈性的信賴，即慢慢將不信賴的機構剔除出“中心”的心態，使相當一部門上訪者終極仍能堅持對包養網抽象意義上的“國度”的信賴，是以一些研討者以為，這一經過歷程中較高等級的當局部分充任了“緩沖帶”。[45]但是這種管理威望與管理實行的分別在短期內培養并強化了上訪者對行政特權的依靠，激勵了上訪者的機遇主義偏向。同時，這種短期的政治信賴以更為久遠的軌制信賴為價格，盡管可以或許臨時把持信訪多少數字并穩固大眾對更高條理行政威望的依靠，終極會招致信訪次序，甚至膠葛處理與權力接濟範疇的無序，使下層大眾對國度社會牴觸調解經過歷程發生更為深入的不信賴，終極能夠招致當局公信的宏大流掉。

五　結語

東方社會活動實際中有關發動、話語的研討集中于從舉動者的正面描寫抗爭者若何調動話語資本，建構本身的表達“框架”。[46]在對以後中國下層社會抗爭的察看中可以發明，下層當局和上訪群眾的話語中都包括著特征光鮮、各不雷同的“法治”修辭。起首，在權力根據上，上訪者所主意的“依法維權”的權力起源相當普遍，既包括成文的法令規定，也延長到“中心精力”甚至樸實的品德公理；對于下層當局而言，辨認一項“符合法規權力”的尺度在于能否具有明白的法令或政策支撐，這與上訪者不雅念中廣泛的“法治”界說構成光鮮差別。其次，外行為方法能否“符合法規”的判定上，大批上訪群眾的“法式認識”較為淡漠，甚至以為在依靠下級當局威望的情形下，即便采取越級上訪、重復上訪或年夜範圍所有人全體上訪的方法，也只是下層群眾的一種不得已的“弱者請愿”，自己并未違背國度法令，而下層當局將上訪者行動能否情勢符合法規，即按照相干信訪法式規則，逐級有序上訪作為最主要的“符合法規”的判定尺度。在下層當局與上訪群眾的對話中到處可見對于“法治”懂得的不合。上訪群眾與下層當局分歧的法治話語背后是國度在下層管理範疇的雙重政策導向。在更普遍意義上也是“群眾任務”的軌制傳統與軌制化的古代化管理趨向的碰撞，一方面誇大信訪部分辦事群眾、救助群眾的效能，另一方面國度在科層系統外部對信訪行動慢慢加以規范與約束。[47]跟著信訪“法治化”過程的深刻睜開，這種內涵沖突將會日益凸顯，為信訪軌制的將來走向帶來更多能夠的變更。

【注釋】 [本文為中心高校基礎科研營業費專項資金贊助項目“今世中國下層信訪管理研討”(63172057)的研討結果。]

馬原，南開年夜學周恩來當局治理學院行政治理系講師。

[1]程秀英：《從政治呼號到法令邏輯——對中國工人抗爭政治的話語剖析》，《開放時期》2012年第11期，第73-89頁。

[2]翁定軍：《沖突的戰略——以s市三峽移平易近的生涯順應為例》，《社會》2005年第2期，第112-136頁；徐昕：《為權力而他殺——轉型期中國農人工的“以逝世抗爭”》，載張曙光履行主編：《中國軌制變遷的案例研討(第六集)》，中國財務經濟出書社2008年版，第255-305頁；王洪偉：《今世中國底層社會“以身抗爭”的效度和限制剖析：一個“艾滋村平易近”抗爭包養 維權的啟發》，《社會》2010年第2期，第215-234頁；王金紅、黃振輝：《中國弱勢群體的悲情抗爭及其實際說明》，《中山年夜學學報(社會迷信版)》2012年第1期，第152-164頁。

[3]拜見吳毅：《權利—好處的構造之網與農人群體好處的表達窘境——對一路石場膠葛案例的剖析》，《社會學研討》2007年第5期，第24-48頁。

[4]“依法抗爭”重要指農人維權運動中表示出的以中心的政策和國度法令為兵器，經由過程上訪等公然、準軌制化或半軌制化的情勢，借助下級當局的威望來抗衡下層干部的“枉法”行動，保護本身的符合法規權益，是一種有關所有人全體詳細好處的抗爭舉動。詳細會商可見，李連江、歐博文：《今世中國農人的依法抗爭》，載吳毅主編：《村落中國評論》2008年第3輯，山東國民出書社2008年版。與“依法抗爭”分歧，“以法抗爭”是以具有明白政治崇奉的農人好處代言報酬焦點，經由過程各類方法樹立絕對穩固的社會發動收集，抗爭者直接挑釁他們的對峙面，即直接以縣鄉公權利機構為訴求對方，是一種旨在宣示和確立農人這一社會群體抽象的“符合法規權益”或“國民權力”的包養 “政治性戰鬥”，詳細會商可見，于建嶸：《農人維權與底層政治》，《西北學術》2008年第3期，第12-15頁；于建嶸：《今世中國農人的以法抗爭——關于農人維權運動的一個說明框架》，《文史博覽：實際》2008年第12期，第60-63頁；郭于華：《“弱者的兵器”與“暗藏的文本”——研討農人對抗的底層視角》，《唸書》2002年第7期，第11-18頁。

[5]程秀英：《從政治呼號到法令邏輯——對中國工人抗爭政治的話語剖析》，《開放時期》2012年第11期，第73-89頁。

[6]拜見仝志輝：《權力訴求中的適用道義認識：從懂得農人選舉上訪信開端》，《中國村落研討》2013年第10輯，第142-186頁。

[7]拜見Kevin Obrien & Li Lianjiang, Rightful Resistance in Rural China. New York: Cambridge University Press,2006。

[8]Chen Feng,“Industrial Restructuring and Workers’ Resistance in China”，2003， Modern China 29(2)：257.

[9]拜見程秀英：《從政治呼號到法令邏輯——對中國工人抗爭政治的話語剖析》，《開放時期》2012年第11期，第73-89頁。

[10]程秀英：《從政治呼號到法令邏輯——對中國工人抗爭政治的話語剖析》，《開放時期》2012年第11期，第73-89頁。

[11]拜見田先紅：《從維權到投機：農人上訪行動邏輯變遷的一個說明框架》，《開放時期》2010年第6期，第24-38頁。

[12]材料起源：農機站職工上訪申述資料，S縣信訪局外部材料，中心高校基礎科研營業費專項資金贊助項目“今世中國下層信訪管理研討”(項目號：63172057)課題組調研中搜集。

[13]材料起源：農機站職工上訪申述資料，S縣信訪局外部材料，中心高校基礎科研營業費專項資金贊助項目“今世中國下層信訪管理研討”(項目號：63172057)課題組調研中搜集。

[14]材料起源：《關于農機站前職工信訪事項的答復看法》， S縣信訪局外部材料，中心高校基礎科研營業費專項資金贊助項目“今世中國下層信訪管理研討”(項目號：63172057)課題組調研中搜集。

[15]材料起源：農機站職工上訪申述資料，S縣信訪局外部材料，中心高校基礎科研營業費專項資金贊助項目“今世中國下層信訪管理研討”(項目號：63172057)課題組調研中搜集。

[16]材料起源：S縣信訪局《信訪情形》，外部材料，中心高校基礎科研營業費專項資金贊助項目“今世中國下層信訪管理研討”(項目號：63172057)課題組調研中搜集。

[17]材料起源：2013年S縣信訪局訪談記載，本文作者記載收拾。

[18]材料起源：李某等前平易近辦教員書面申述資料，S縣信訪局外部材料，中心高校基礎科研營業費專項資金贊助項目“今世中國下層信訪管理研討”(項目號：63172057)課題組調研中搜集。

[19]《關于處理平易近辦教員題目的告訴》(國辦發[1997]32號文件)。

[20]《關于進一個步驟加大力度和改造平易近辦教員若干題目的看法》(教人[1992]41號)。

[21]材料起源：《下崗老平易近辦教員請求陳述》， S縣信訪局外部材料，本文作者搜集。

[22]材料起源：《老平易近辦教員所有人全體請愿請求陳述》， S縣信訪局外部材料，本文作者搜集。

[23]材料起源：S縣信訪局《信訪情形》，外部材料，中心高校基礎科研營業費專項資金贊助項目“今世中國下層信訪管理研討”(項目號：63172057)課題組調研中搜集。

[24]材料起源：李某等前平易近辦教員書面申述資料，S縣信訪局外部材料，中心高校基礎科研營業費專項資金贊助項目“今世中國下層信訪管理研討”(項目號：63172057)課題組調研中搜集。

[25]拜見歐陽靜著：《戰略主義——桔鎮運作的邏輯》，中國政法年夜學出書社2011年版。

[26]拜見狄金華：《情境建構與戰略表達：信訪話語中的國度與農人——兼論當局管理上訪的窘境》，《中國研討》(總第18期)，社會迷信文獻出書社2014年版，第31-54頁。

[27]拜見程金華：《中國行政膠葛處理的軌制選擇——以國民需求為視角》，《中國社會迷信》2009年第6期，第144-160頁。

[28]Eliza包養網 beth Perry, Chinese Conceptions of “Rights”： From Mencius to Maoand Now, Perspectives on Politics 6，2008， pp.37-50.

[29]拜見馬原：《下層維穩實行中的“規范化”形狀與非正式管理——以信訪專項救助資金的運作實行為例》，《公共行政評論》2014年第6期，第67-87頁。

[30]拜見刁杰成著：《國民信訪史略》，北京經濟學院出書社1996年版。

[31]應星：《作為特別行政接濟的信訪接濟》，《法學研討》2004年第3期，第58-71頁。

[32]馮仕政：《國度政權扶植與新中國信訪軌制的構成及演化》，《社會學研討》2012年第4期，第25-47頁。

[33]材料起源：S縣信訪局訪談記載，本文作者記載收拾。

[34]渠敬東、周飛船：《從“總體安排”到“技巧管理”：基于中國三十年改造經歷的社會學剖析》，《中國社會迷信》2009年第6期，第104-127頁。

[35]詳見2014年中共中心辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于立異群眾任務方式處理信訪凸起題目的看法》。

[36]材料起源：李某等前平易近辦教員書面申述資料，S縣信訪局外部材料，中心高校基礎科研營業費專項資金贊助項目“今世中國下層信訪管理研討”(項目號：63172057)課題組調研中搜集。

[37]S縣信訪局外部材料，中心高校基礎科研營業費專項資金贊助項目“今世中國下層信訪管理研討”(項目號：63172057)課題組調研中搜集。

[38]材料起源：S縣信訪局《信訪情形》，外部材料，中心高校基礎科研營業費專項資金贊助項目“今世中國下層信訪管理研討”(項目號：63172057)課題組調研中搜集。

[39]Cai Yongshun, Power Structure and Regime Resilience: Contentious Politics in China, British Journal of Political Science,2008，38(3)：411-32.

[40]拜見馬原：《溯流而上：根究今世中國公共政策的反動譜系》，《公共治理評論》(第13卷)，清華年夜學出書社2013年版。

[41]王紹光：《年夜轉型：1980年以來中國的雙向活動》，《中國社會迷信》2008年第1期，第129-148頁。

[42]鄭廣懷：《勞工權益與安撫型國度——以珠江三角洲農人工為包養 例》，《開放時期》2010年第5期，第27-38頁。

[43]有關政治機遇構造的會商，拜見Sidney Tarrow, States and Opportunities: The Political Structuring of Social Movements, in Doug McAdam et al.(eds.) Comparative Perspectives on Social Movements, Cambridge: Cambridge University Press,1996。

[44]肖唐鏢：《從農人心態看鄉村政治穩固狀態——一個剖析框架及其利用》，《華中師范年夜學學報》2005年第5期，第10-17頁；有關信訪與政治信賴的其他研討，拜見胡榮：《農人上訪與政治信賴的流掉》，《社會學研討》2007年第3期，第39-55頁；Li Lianjiang,“Political Trust in Rural China”.2004， Modern China,30(2)：228-258； Li Lianjiang,“Political Trust and Pet包養網 itioning in the Chinese Countryside包養 ”.2008， Comparative Politics,40(2)：209-226； Ethan Michelson,“Climbing the Dispute Pagoda: Grievances and Appeals to the Official Justice System in Rural China”，2007， American Sociological Review: 72； Ethan Michelson,“Justice From Above or Below？ Popular Strategies for Resolving Grievances in Rural China”.2008， The China Quarterly,193：43-64。

[45]Li Lianjiang,“The Magnitude and Resilience of Trust in the Center: Evidence from Interviews with Petitioners in Beijing and a Local Survey in Rural China.”2013， Modern China,.39(1)：3-36.

[46]有關東方所有人全體舉動“框架”的研討和先容，拜見David Snow and Robert Benford,“Ideology, Frame Resonance and Participant Mobilization.” in Bert Klandermans, Hanspeter Kriesi and Sydney Tarrow (eds.). From Structure to Action: Comparing Social Movement Research Across Cultures. Greenwich: JAI Press 1988：198. David Snow and Robert Benford.“Master Frames and Cycles of Protest.” in Aldon Morris and Carol McClurg Mueller (eds.). Frontiers in Social Movement Theory. New Haven: Yale University Press,1992：137. Robert Benford,“An Insider’ s Critique of the Social Movement: Framing Perspective.”1997， Social Inquiry 67(4)：409-430. William Gamson & David Meyer.“Framing Political Opportunity”. in Doug McAdam et al.(eds.). Comparative Perspectives on Social Movements. Cambridge: Cambridge University Press,1996：275-290。

[47]陳柏峰：《信訪軌制的效能及其法治化改造》，《中外法學》2016年第5期，第1187-1205頁。

【期刊稱號】《舉世法令評論》【期刊年份】 2018年 【期號】 1