中國網/中國發展門戶網訊 黨的二十大報告就加強數字中國建設的總體布局作出了重大決策和整體部署，提出促進數字經濟和實體經濟深度融合，打造具有國際競爭力的數字產業集群。數字平臺作為數字化時代最典型的創新商業模式，是數字產業集群建設的關鍵抓手。引導數字平臺健康合規發展是推動我國數字經濟高質量發展的必由之路。

數字平臺兼具私利性和公共性的雙重屬性，對政府監管模式提出了新的挑戰。一方面，政府要充分賦權數字平臺，有效發揮平臺自身的秩序與維護職能，鼓勵其通過自我規治實現健康發展；另一方面，政府也應對數字平臺強化監管，防止其超越合理邊界進行無序擴張，對數字經濟的發展產生負面影響。針對數字平臺經濟快速發展的現狀，我國雖已確立了“包容審慎”的監管原則，但是由于數字平臺生態復雜多變，政府監管職責邊界模糊，甚至存在許多監管空缺的地帶，政府對數字平臺的監管容易出現過度包容和過度管制的兩難困境，從而陷入監管悖論。

放眼世界，數字經濟的發展正在重塑全球競爭格局，數字平臺成為大國間競爭博弈的焦點。政府應當站在國家戰略高度統籌考慮，建立可持續且具有前瞻性的數字平臺治理體系。政府制定的數字平臺監管政策，應既能激發數字平臺的創新活力，又能維護數字平臺的公平競爭秩序；既能立足當下，又能放眼未來；既要有國內視角，又要有全球視野。本文在借鑒美國和歐盟數字平臺監管治理經驗的基礎上，對我國數字平臺自治邊界與政府治理邊界進行重構，探討政府監管應何時介入，以及以何種方式介入平臺自治，并就完善我國數字平臺的監管模式提出政策建議。

數字平臺自治的背景、模式及監管挑戰

數字平臺自治的產生背景

數字平臺是指運用數字化技術進行生產和服務的企業組織，數字平臺同時也指那些為其他企業的生產與服務提供數字化相關服務的企業組織。在數字經濟時代，數字平臺作為一種以數據為主要生產要素的新型組織形態，迸發出強勁的發展動能。數字平臺通過線上與線下的產業要素積聚，打破了虛擬與現實的界限，顛覆了工業時代傳統的消費形式和生產模式，有效整合了產業資源與市場資源，孕育出了一批以美國谷歌公司、美國亞馬遜公司、深圳市騰訊計算機系統有限公司、阿里巴巴集團控股有限公司、北京抖音信息服務有限公司等為代表的數字化頭部企業。

數字化社會需要構建公平競爭的市場秩序，實現“良法善治”。然而，面對數字平臺海量的交易數據、開放式算法主宰的網絡世界、不斷迭代創新的交易模式，傳統的行政監管模式難以為繼。有限的執法資源無法對數字平臺上不斷涌現的侵權行為和違法行為形成有效的制約和監管，數字平臺的監管執法陷入進退維谷的境地。面對飛速發展的數字平臺，傳統制度秩序部分失效，政府監管面臨“大而管不了、快而跟不上、深而穿不透、新而看不懂”的難題，數字平臺企業便承擔起維護數字市場秩序的職能。數字平臺企業可發揮技術先進、數據豐富和應用場景廣泛等優勢，完善數字平臺治理體系，構建自治機制，履行管理職責，實現數字平臺的良性發展。

數字平臺自治的基本模式

數字平臺自治是數字平臺在法律許可的范圍內自發形成的一種治理模式，通過運用數字技術或簽署服務協議等方式，建立數字平臺各利益相關主體的治理規則，形成一種內在的管理秩序。政府需要依靠數字平臺來協同治理，便賦予數字平臺一定的“權力空間”，尊重數字平臺制定的自治規則，引導數字平臺自我規制，承擔社會責任。

在當前的市場中，數字平臺通常具有雙重身份。數字平臺是企業經營者。企業經營者參與市場競爭，實現商業盈利，具有私利屬性。企業經營者通過數字平臺可以提供如社交、出行、零售、支付、軟件開發等各類中介服務獲得商業利潤，這些服務涉及公眾生活和經濟運行的各種領域。數字平臺是履行一定公共職能的管理者。管理者負責規范管理數字平臺內部的交易秩序，具有公共屬性。為了實現管理職能，數字平臺通常會制定一整套治理體系。例如，美國Meta公司旗下的互聯網社交產品臉書作為全球最大的社交網站，制定了翔實嚴密的“社群守則”，規定了數字平臺內部的用戶可以做什么、不可以做什么，對數字平臺用戶的行為進行規范，并定期公布“社群守則”執法報告；手機打車軟件滴滴出行作為1個涵蓋出租車、專車、滴滴快車、順風車、代駕及大巴、貨運等多項業務的一站式出行數字平臺，多次更新“滴滴平臺用戶規則體系”，內容具體包括“規則總則”“通用規則”“專項信息平臺專屬規則”“服務功能專項規則”“特殊功能、區域或場景規則”“臨時性規則”等，加強了對出行生態體系的管理。

由于數字平臺上的交易量巨大并且交易行為高頻發生，海量交易產生的糾紛和面臨的問題不計其數，遠超出傳統模式下的政府監管能力，數字平臺企業經營者則承擔起維護數字平臺運行秩序的功能。為了實現數字平臺生態系統的健康運行，數字平臺企業經營者往往會采用政府在社會公共管理領域中常采用的機制和手段，承載起一定的自治管理職能（表1）。

需要指出，數字平臺的自治權并不具有天然的合法性與正當性，數字平臺自治的“權力”一方面來源于數字平臺與數字平臺用戶間達成的契約，即私法角度的“權利讓渡”；另一方面來源于公法角度的默許或法律授權，在不違反法律強制性規定和公序良俗的前提下確認其效力。但數字平臺的自治權并非公權力，無法取代政府監管。數字平臺作為商事主體亦當接受政府的監管；而且，由于數字平臺的私利屬性與公共屬性之間存在難以調和的矛盾，容易導致數字平臺濫用自治權力。因此，有必要明晰并重構數字平臺自治和政府監管的邊界，更好發揮協同治理的作用，形成公平競爭的數字生態環境。

數字平臺自治面臨的監管挑戰

數字平臺自治在激發數字經濟創新活力、推動數據要素價值釋放的同時，也帶來了數字平臺企業間惡性競爭、市場壟斷、消費欺詐、數據泄露，乃至危害公共安全和國家安全等問題，給政府監管帶來了新的挑戰。

數字平臺依靠資本擴張和技術壁壘，聚集了海量用戶資源，快速打通了行業上下游，構建了數字平臺自治秩序，一定程度上發揮了數字平臺作為數字化基礎設施的公共服務功能，實現了數字經濟獨特的價值創造。同時，數字平臺自身所具有的網絡效應、規模效應和數據優勢，容易形成行業集中的競爭格局。數字平臺以強大的網絡外部性對平臺價值形成正反饋，使頭部經營者在數字市場上往往呈現“贏家通吃”的局面。在這種行業集中的競爭格局下，一些超級數字平臺通過其龐大的自治體系逐漸構建起自己的“超級權力”，形成了具有巨大能量的“權力主體”，甚至成為網絡空間瑜伽教室的“二政府”，這些行為容易導致數字平臺濫用自治權力，在市場上形成事實上的壟斷地位，損害市場良性競爭秩序。

此外，由于數字平臺企業兼具私利性和公共性雙重屬性，數字平臺因追逐“私利”可能做出一些有損公共利益的行為，危害社會公共利益和國家安全。例如，一些數字平臺利用算法歧視、信息繭房、大數據“殺熟”、競價排名等手段損害消費者權益；部分數字平臺為進行精準營銷推廣，未經數字平臺用戶同意，通過植入插件等方式過度收集、非法竊取和窺探數字平臺用戶的個人數據，并誘導消費者過度消費，賺取高額利潤；有些數字平臺甚至通過倒賣數字平臺的數據獲利，數據“黑產”猖獗，侵害公民個人信息權益。隨著人工智能通用大模型ChatGPT的橫空出世，數字平臺在人工智能（AI）技術的加持之下將擁有更加強大的信息整合能力和自然語言處理能力，引發人們對數據安全與隱私保護方面的擔憂。

市場調節和政府干預是國家保障市場經濟健康平穩運行的兩大手段，當市場調節失靈時，就需要政府的積極干預，市場調節失靈處即為政府干預的邊界。然而，在數字經濟時代，市場經濟的業務形態、組織形態和資源形態等方面都發生了較大變化，數字平臺成為新的市場主體，數據成為新的生產要素，在私人領域與公共領域的邊界交叉融合，政府和企業需要打破原有的責任邊界，開展協同治理。數字平臺生態的發展復雜多變，傳統的政府監管模式和治理機制面臨嚴峻挑戰，如何厘定政府對數字平臺經濟的監管邊界，如何兼顧行業規范和數字平臺創新小樹屋，這對政府監管模式和治理機制提出新要求。

美國和歐盟數字平臺自治監管政策

數字經濟是當前全球競爭高地，而數字平臺又是數字經濟發展的引擎。美國和歐盟等經濟體都針對數字平臺的治理展開了持續的立法和執法行動，但二者對數字平臺的監管模式和干預程度存在明顯差異。

美國：一直以來堅持“效率優先”的數據政策，以保護數字平臺發展為主。美國于1996年通過的《通信規范法》是其在網絡平臺保護言論自由的支柱，該法律第230條規定確立了“避風港”原則，旨在保護網絡服務提供者免因第三方行為承擔民事責任。美國鼓勵數字平臺自治以限制相關違法行為，但并不將此作為數字平臺應盡的義務和責任；美國政府尊重數字平臺生態圈自發秩序，只有在數字平臺內部治理系統失衡、嚴重危害社會公益時才由政府監管介入。美國堅持教學“避風港”原則，豁免數字平臺的直接責任，該政策有效激發了數字平臺的活力和創造力，快速推動了數字平臺的技術創新，極大發展了數字平臺的產業生態，強勢推動了美國互聯網產業的崛起，助力美國數字平臺保持全球領先地位。但美國數字平臺高速發展的同時亦產生了越來越嚴重的數據壟斷、隱私泄漏和網絡安全隱患等治理難題。近些年，美國國會陸續頒布了一系列旨在加強個人數據權利保護等方面的法律，但這些立法僅對特定行業、特定類型數據、不公平或有欺詐性質的數據活動進行規制，至今沒有推出一部統一的隱私保護法或數據保護法。

歐盟：致力于在成員國內部建立“數字化單一市場”，因此長期堅持“公平治理”的數字政策，對數字平臺企業維持高壓監管態勢。近年來，為推動數字平臺發展，歐盟通過一系列的立法舉措構建公平的競爭環境，精確定義數字平臺的責任和義務，提高數字平臺的公正性和透明度，保障用戶在數字平臺的基本權利。歐盟開創了一種新型數字平臺生態系統的共同監管模式，該模式既可以優化數字平臺自治體系，又能有效預防數字平臺濫用自治權利。歐盟在數字平臺監管方面的另一重大突破是確立了以“數字守門人”為核心的事前監管模式。通過政府的積極監管將大型數字平臺的自治權力行使納入法律規制的范圍內，從源頭上減少惡意競爭行為，遏制侵害數字平臺用戶權益的現象。歐盟通過強化數字平臺運營的事前規則，在違法行為發生前就進行約束，促進了市場的良性競爭，增加了商業用戶和消費者的選擇權，避免了傳統競爭法事后規制的滯后性帶來的負面影響。同時，部分研究表明事前監管將會減少數字經濟領域的創新和投資，降低數字平臺的持續增長能力和競爭力，并最終損害消費者的利益。歐盟對數字平臺經濟的限制過多，客觀上抑制了數字平臺的創新精神，因此，歐洲數字平臺經濟的發展滯后于美國，在全球基本處于第二梯隊。

通過對比美國和歐盟數字平臺的監管政策（表2）可以看出，美國基于保護言論自由的政策對數字平臺采取了相對寬松的監管政策，推崇市場導向的政策理念，兼顧隱私保護和反壟斷等目標，充分發揮數字平臺自治作用，寬松的監管政策使數字產業飛速崛起；但數字平臺自治權力過度擴張也損害了公平競爭秩序，侵蝕了公共利益，故近幾年美國也正在從寬松監管模式走向嚴格監管模式；歐盟通過出臺詳細且嚴格的監管政策，將大型數字平臺確立為“守門人”，將數字平臺的自治權力納入監管視野，歐盟旨在構建一個公平競爭的數字生態，但嚴格的監管政策對數字平臺的創新精神有所抑制。我國應借鑒參考美國和歐盟的監管政策和執法經驗，完善我國針對數字平臺責任的法律法規，厘清數字平臺自治邊界，構建適應我國數字產業發展的數字平臺監管體系。

數字平臺自治的邊界重構

18世紀法國啟蒙思想家孟德斯鳩在《論法的精神》中曾指出：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界限的九宮格地方才休止。”數字平臺的自治權力如果不加約束，也將會被濫用。從我國數字平臺治理形態來看，數字平臺所擁有的超級自治權力已經有突破私權范圍向公權擴張的傾向，由此可能會引發資本無序擴張、公平競爭秩序崩塌、公共利益受損，其危害不容小覷。當數字平臺內部自治失范時，就需要公權力介入，以防止其濫用自治權力。然而，在部分行業領域中，政府監管的步伐沒有跟上數字平臺的創新速度，出現了監管缺位的現象，造成某些數字平臺打政策“擦邊球”，利用監管空白進行政策套利，野蠻生長。

對數字平臺自治權利的過度包容固不可取，但過度管制也不利于數字平臺的健康發展，政府的強監管或干預過度可能導致“政府失靈”。政府對數字平臺的限制性政策會對數字平臺創新產生負面影響，這種影響在行業的技術創新方面表現更為明顯。數字平臺以數據作為主要的生產要素，如對個人信息過度保護，可能會影響數字平臺對數據的合理利用并影響數字平臺功能的正常發揮，削弱數字平臺的創新能力。另外，如果政府對數字平臺苛以重責，不但會增加數字平臺的成本和運營風險，還會壓縮其自治空間，損害其市場競爭力。因此，政府對數字平臺應當遵循“適度干預”原則，避免全面管制扼殺數字平臺活力。

從人類歷史來看，每一次重大的技術革新都會帶來政小班教學府治理范式的改變。在數字化浪潮之下，傳統“二元對立”理論的政府監管模式已不能適應數字平臺的飛速發展，而“以元規制”理論為基礎的政府引導監管被規制主體自我規制將會是政府治理模式發展的新方向。在此背景之下，既要尊重數字平臺的自治權，也需要加強政府監管以緩解數字平臺私利屬性與公共屬性的沖突，防止其濫用自治權力產生負面影響。因此，面對傳統政府監管模式存在的弊端，本文認為需考量以下3個視角對數字平臺自治與政府治理邊界進行重構，以解決政府監管何時介入數字平臺治理及采取何種方式進行監管的問題。

從多元價值目標平衡的視角明晰政府干預數字平臺的法律界限

我國當前針對數字平臺經濟的法律體系尚不完善，在反壟斷、數據保護、數字平臺責任等方面雖已出臺了相關法律，但仍存在許多模糊甚至空缺的地帶。立法的社會目的是建構具有多元價值平衡的法律秩序，數字平臺經濟的發展需要統籌兼顧多元利益，未來出臺新的法律法規需要體現多元價值目標平衡理念。

立法要在抑制壟斷與鼓勵創新之間達成平衡。2022年，《中華人民共和國反壟斷法》進行修訂并施行，在該法總則中引入了數字平臺反壟斷專條。這標志著我國數字平臺反壟斷監管開始進入精細化、常態化階段。我國還須不斷完善數字平臺競爭制度和規則，在數字經濟領域建立公平競爭的市場秩序，但強化反壟斷的同時亦不能扼殺數字平臺創新。

立法要在平臺數據的合理利用與數據安全和個人隱私保護之間達成平衡。我國“十四五”規劃提出“統籌數據開發利用、隱私保護和公共安全”，強調數據保護與數據開發利用的平衡和協調發展。未來，針對數據保護相關領域的立法，要在保護公民的個人隱私和數據安全的基礎上，積極推動數據資源開放聯通，使得數字平臺能夠獲得更加多元的數據，挖掘更加多元的數據紅利。

立法要在消費者與平臺經營者利益之間達成平衡。我國現行法律往往對處于弱勢地位的消費者給予傾向性保護。隨著數字技術的發展，以消費者數據為核心的消費者共享會議室社會已經到來，“政府主導的單一的傾斜保護模式逐漸顯現出對數字數據化場景下消費者權益保護的乏力與困頓”，在此背景之下，未來的立法理念應從傾斜保護走向均衡保護，建立多元保護路徑，從政府主導的單一傾斜保護模式轉為政府、經營者與消費者合作共治的消費者保護模式。

從數字平臺分級分類的視角厘定不同數字平臺自治權力的邊界

現實中存在形態各異的數字平臺，不同類型的數字平臺有著迥然不同的商業模式，不同類型數字平臺上的違規行為大不相同，不同規模體量數字平臺的法律責任亦當不同。對不同類型的數字平臺不能“一刀切”地按照同一標準進行監管。確定數字平臺責任的合理邊界，需要考慮數字平臺的商業模式、技術特征以及信息控制力等多種因素，根據數字平臺類型和規模實施分類分級監管。2021年10月，國家市場監督管理總局發布《互聯網平臺分類分級指南（征求意見稿）》《互聯網平臺落實主體責任指南（征求意見稿）》，根據平臺的屬性和功能，劃分為六大類、31類子平臺；根據用戶規模、業務種類與限制能力不同，劃分為超級平臺、大型平臺和中小平臺3類。上述文件對數字平臺進行合理的分級分類，根據不同類型數字平臺的特點，精準地制定了數字平臺治理政策，提高了監管措施的針對性和有效性。上述文件對超級數字平臺企業施加了更加嚴苛的法律義務、規定了更加明確的法律責任，提出了更高的合規要求，防止超級數字平臺利用壟斷優勢損害中小數字平臺企業的利益。

從國際競爭視角確定對數字平臺的監管邊界和監管力度

數字平臺是全球數字經濟資源配置的樞紐，也是大國之間地緣博弈的新焦點。目前，美國數字平臺的發展在全球占據絕對優勢地位，我國數字平臺仍以國內市場為主，國際市場所占份額很少，并且近幾年我國與美國數字平臺的差距有擴大的趨勢。

中國信息通信研究院《平臺經濟與競爭政策觀察（2021年）》報告指出，2017—2020年，我國排名前5位的數字平臺市場價值從11 448億美元增加到20 031億美元，增長率為75%。美國排名前5位的數字平臺市場價值從25 252億美元增加到75 354億美元，增長率約200%。然而，我國排名前5位的數字平臺市場價值之和相比占美國排名前5位的數字平臺市場價值之和，從2017年的45.3%下降到2020年的26.6%，差距越發明顯（圖1）。

我國數字平臺跨境出海，既面臨著與海外數字平臺的競爭，又面臨著不同的制度環境和監管政策的挑戰。數字平臺企業只有強化自治能力，才能提升國際競爭力，增強數字平臺企業的全球話語權。我國的監管政策應當站在國際競爭的視角，主動與國際監管政策接軌，應大力提升而非削弱數字平臺的創新能力，尤其需要避免簡單化“一刀切”的強監管的做法傷害數字平臺的國際競爭力。針對我國重點領域和新興行業的數字平臺，應為其創造更好的政策環境，給予其更大的發展空間，建立富有彈性的創新試錯機制，鼓勵其在國際競爭中大顯身手。

對數字平臺監管的政策建議

伴隨數字技術的飛速發展，傳統的監管體系和治理手段難以適用于數字平臺這種新型市場主體。為了推動我國平臺經濟高質量發展，需要結合數字平臺本身的屬性，厘清數字平臺自我監管與政府監管之間的邊界，改進監管方式，提升監管效能。針對我國數字平臺監管模式創新提出以下4條建議。

從粗放式的剛性監管向審慎的柔性監管轉變

數字平臺只有提升交易效率、產生規模效應并維護數字平臺生態系統的健康運轉才能瑜伽教室實現商業利益，數字平臺有充分的意愿通過自我規范和約束去構筑公正、高效的交易環境，維護數字平臺正常的自治秩序。數字平臺可以通過其掌握的大數據信息優勢，有效地管理海量的用戶信息；數字平臺還可通過合理設置生態圈各方主體的權利義務，協調各主體的利益分歧，形成一個動態交互的生態網絡，實現平臺可持續發展。政府監管不能替代數字平臺自治，盲目介入很可能導致數字平臺“免疫系統”紊亂，破壞數字平臺生態化進程，損害經濟效率、創新和消費者福利。政府應充分尊重數字平臺在合法邊界范圍內的自治權，審慎地介入數字平臺治理，避免公權力對數字平臺自治機制過多的干預。此外，政府在對數字平臺實施監管時需要遵循正當程序原則，而不應任意性執法或選擇性執法。

從命令式監管向合作式監管轉變

傳統的命令式監管模式容易抑制數字平臺的活力和創造性，難以適應數字經濟的發展要求。政府監管與數字平臺自治在本質上是不矛盾的，雙方共同的目標是實現數字平臺向健康有序的方向發展。數字平臺的創新應在國家既定的法律框架下時租場地進行，不斷更新自己的自治規則和技術架構，更好地滿足監管者的要求。政府則需要遵循數字平臺經濟發展規律，幫助并引導數字平臺建立成熟完善的自治秩序，實現數字平臺商業利益、公共利益與社會福利的統一。政府應當與數字平臺企業進行充分互動，建立規則銜接機制，為數字平臺自治提供及時且匹配的制度資源供給，形成合作治理的經濟秩序，實現社會整體福利的最大化。

數字平臺不僅是市場主體，亦可作為政府的合作伙伴。數字平臺匯集海量的用戶信息，依托其先進技術形成龐大的生態系統，可在數字經濟監管中發揮獨特優勢，能參與到政府社會公共治理的各項工作之中。例如，杭州市市場監管局的“紅盾云橋”系統即是政府部門與阿里巴巴集團控股有限公司合作的成果，監管部門可以調取數字平臺的數據，這些數據能夠為查處網絡違法案件提供支撐，有效解決網絡市場監管難、網絡投訴舉報跨區域查處取證難等問題。

從事后監管向全流程監管轉變

根據監管介入時機的不同，監管模式通常可劃分為事前監管、事中監管與事后監管。傳統的監管模式主要是事后監管，即當企業違規行為被執法人員發現或舉報后，監管部門才開始介入。數字經濟的發展瞬息萬變，事后監管無法及時制止數字平臺的不法行為，也無法及時對受害者提供其他救濟措施，負面影響會貫穿始終，用戶權利遭受持續損失。針對數字平臺的全流程監管，是一種前置化的監管模式，通過對數字平臺事前、事中、事后全鏈條、全流程監管，矯正數字平臺的不正當競爭行為，遏制侵害用戶權益事件的發生。我國可參考歐盟對大型數字平臺進行事前規制的模式，通過前置化的立法和監管高效地規制數字平臺。

從事后處罰向事前合規轉變

企業合規制度發端于美國，并在歐洲各國法律制度中不斷發展，現已經成為全球公司治理不可或缺的組成部分。數字平臺的特點決定了外部監管者難以對數字平臺上每次交易進行逐一查處和監督。數字平臺天然具有建構自治秩序的優勢，政府可以通過合規激勵機制調動數字平臺自我規制的內在動力，推動數字平臺企業持續完善合規制度和流程，強化合規風險管控，實現數字平臺的自我規制和主動合規。監管部門可將合規監管作為對數字平臺實施常態化監管的方式，通過實施合規有效性評估和定期開展合規檢查，督促數字平臺履行主體責任，促進數字平臺企業健康規范發展。

（作者：董紀昌、戰飛揚、李偉、劉穎，中國科學院大學經濟與管理學院 中國科學院大學數字經濟監測預測預警與政策仿真教育部；郭金錄，高等教育出版社。《中國科學院院刊》供稿）